Alain Madelin:Quand les autruches relèveront la tête - Chapitre 4

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Alain Madelin:Quand les autruches relèveront la tête - Chapitre 4


Anonyme


Chapitre 4 : Un choc fiscal

Le niveau des prélèvements obligatoires ne cesse de s'élever en France. Pourquoi ?

Tout se passe comme si les Français travaillaient toute une partie de l'année pour l'État, les administrations publiques et les organismes sociaux. Ce n'est qu'à partir d'une certaine date qu'ils commencent à travailler véritablement pour eux-mêmes. Plus les prélèvements obligatoires augmentent, plus cette date avance dans l'année. En 1970, elle tombait le 6 mai. En 1980, le 30 mai. En 1995, ce n'est que le 9 juin que les Français ont commencé vraiment à gagner l'argent qu'ils peuvent librement dépenser.

Cette date est importante. Elle délimite la frontière entre les dépenses collectives et les dépenses individuelles. Cela veut dire qu'au fil du temps la feuille de paie a proportionnellement diminué au profit de la feuille d'impôt et des taxes de toutes sortes. Cette date est le reflet d'un vrai choix de société, l'indicateur de la part donnée aux choix collectifs et de la part laissée à la responsabilité personnelle. Ainsi, de 1981 à 1994, la part des salariés dans le revenu national a baissé de 16% quand les allocations diverses ont augmenté de 20%.

En 1926, l'économiste Keynes, dans une lettre ouverte au ministre français des Finances de l'époque, estimait impossible que les prélèvements publics puissent dépasser 25 % du revenu national ! Valéry Giscard d'Estaing considérait pour sa part qu'au-delà de la barre des 40% on basculait dans une société socialiste. François Mitterrand lui-même nous avait expliqué qu'au-delà de 45%, les prélèvements obligatoires étaient "in-su-ppor-tables". Les gouvernements passent et les prélèvements obligatoires et les dépenses publiques poursuivent leur irrésistible ascension.

Actuellement, les prélèvements obligatoires ne couvrent même pas les dépenses publiques, et le pays s'endette !

Il est vrai que nos prélèvements obligatoires records ne suffisent même pas à couvrir les dépenses publiques. Pour boucler son budget, l'État s'endette et son déficit représente, je l'ai déjà dit, deux mois de salaire moyen pour chaque français qui travaillerait. Tout cela n'est que la partie visible de nos prélèvements et de notre endettement public.

Il existe dans l'économie bien d'autres prélèvements obligatoires cachés. Les excès de réglementation, caractéristiques de notre pays, imposent aux acteurs économiques des contraintes bien supérieures à celles de nos principaux partenaires. Chacun de ces excès constitue en quelque sorte un prélèvement obligatoire déguisé. Il n'y a pas de différence entre bloquer ou limiter l'évolution des loyers, et laisser les loyers s'établir librement en frappant les propriétaires d'un impôt qui sera reversé aux locataires sous forme de subventions. C'est ainsi que toute une série de réglementations publiques aboutit en réalité à faire payer de façon détournée le contribuable ou le consommateur.

Pourtant, à Bercy, vous avez commencé par augmenter les impôts ?

Hélas, oui. Le gouvernement a dû faire face à une situation des finances publiques très grave. Des recettes surestimées qui rentraient mal, des dépenses publiques qui dérapaient, une charge de la dette qui augmentait sous le poids des taux d'intérêt. A situation exceptionnelle, moyens exceptionnels. Il fallait absolument stopper la dérive budgétaire et stabiliser les comptes pour l'année 1995. C'est ce qu'ont fait, dans d'autres circonstances exceptionnelles, Antoine Pinay en 1958, ou le chancelier Kohl, pour la réunification allemande. Notre collectif budgétaire d'urgence comportait un tiers d'économies, un tiers de recettes pour pratiquer l'assainissement financier et un tiers pour financer des dépenses nouvelles pour l'emploi, notamment un allégement massif des charges sociales sur les bas salaires.

Vous aviez pourtant écrit que vous étiez contre cet allégement des charges sociales financé par la TVA...

C'est vrai. Mais c'était une demande forte du Patronat et un arbitrage du Premier ministre. L'essentiel à mes yeux était de fixer un nouveau cap à la politique économique et de renouer avec cette règle simple : on ne peut dépenser plus que ce que l'on a en caisse. D'ailleurs, de très nombreuses critiques se sont élevées sur le thème : "C'est scandaleux, l'État reprend d'une main ce qu'il donne de l'autre !". Je vois plutôt là un compliment. Et le fait que l'on puisse tenir de tels propos montre à quel point on a perdu le bon sens économique le plus élémentaire. Par nature, en effet, l'État ne fabrique pas de richesse et il ne peut redistribuer que ce qu'il prélève. Sauf à tricher, c'est-à-dire à distribuer un argent qu'il n'a pas, l'argent de la planche à billet -c'est-à-dire l'inflation- ou encore l'argent de l'endettement -c'est-à-dire l'impôt sur les générations futures.

Comment inverser la tendance ?

L'expérience montre qu'il faut se méfier des proclamations solennelles. Réduire les prélèvements obligatoires, revenir à l'équilibre budgétaire et à l'équilibre des comptes sociaux exige du temps et de la méthode. J'ai toujours pensé qu'il n'y aurait pas de "grand soir" où l'on taillerait à la hache dans le budget de l'État et les budgets sociaux. Si l'on veut dépenser moins, il faut dépenser autrement en engageant des réformes profondes. L'expérience récente de nos principaux partenaires montre qu'il est possible de réduire les dépenses publiques.

Mais ces réformes et cette réduction des déficits publics ne se sont-elles pas plus faciles à réaliser en période de croissance ?

Vous avez raison. Il aurait été beaucoup plus facile de poursuivre les réformes au lendemain de 1988, quand la croissance était là et lorsque les caisses de l'État étaient pleines. Aujourd'hui, les choses sont beaucoup plus difficiles...

Il faut néanmoins aller plus loin dans la réduction des dépenses publiques ...

Attention, la réduction des dépenses publiques est une condition nécessaire, mais elle n'est pas une condition suffisante pour faire disparaître les déficits. En effet, l'explosion de nos déficits est, certes, due à une croissance trop forte de nos dépenses, mais aussi à une stagnation, voire à une baisse de nos recettes fiscale depuis quatre ans. Et cette stagnation est elle-même la conséquence des pressions à la fois récessionnistes et déflationnistes entraînées par des taux d'intérêt trop élevés.

On peut bien entendu obtenir une réduction des déficits publics en serrant les dépenses et en augmentant les recettes de toutes sortes. Mais cela comporte un vrai risque : celui de retrouver tous les ingrédients d'une politique restée célèbre dans les manuels d'économie. Celle du Président. Hoover en 1929-1930 aux États-Unis : des prix qui baissent, des impôts qui augmentent, des dépenses budgétaires que l'on coupe, une politique monétaire qui resserre le crédit. A serrer partout la vis, on risque d'étouffer l'économie. C'est pourquoi il est absolument indispensable que la réduction des déficits et des dépenses publiques s'accompagne d'une dynamique de croissance et de confiance.

Comment créer cette dynamique ?

D'abord, en allant vite dans la mise en œuvre de quelques réformes fortes pour engranger des économies le plus rapidement possible sur les dépenses budgétaires et sur les dépenses sociales. Chaque économie supplémentaire réduit le besoin d'endettement et le besoin d'impôt.

Ensuite, en engageant quelques mesures fiscales fortes et bien ciblées destinées à favoriser l'initiative créatrice de richesses et d'emplois.

Enfin, en donnant un sens et un calendrier aux réformes, afin de susciter la confiance de tous les acteurs économiques, celle des entrepreneurs, celle des Français et celle des marchés financiers. Pas de croissance sans confiance.

N'est-il pas un peu facile de dire que l'on doit baisser les impôts ?

Si l'on veut que l'État prélève moins, il faut accepter qu'il redistribue moins, car les deux sont indissolublement liés. Il n'y a pas de baisse des impôts possible sans baisse des dépenses publiques. Mais il est aussi possible de lier la disparition de toute une série de subventions à une baisse de la fiscalité. Exemple : l'État aide la création et le développement des entreprises au moyen de 1400 formes de subventions différentes ! Plutôt que de prélever des impôts pour les redistribuer vers les entreprises au travers d'une bureaucratie bien pesante, ne vaut-il pas mieux favoriser fiscalement l'épargne qui s'investit dans la création d'entreprises, ou l'épargne retraite pour accompagner le développement des moyennes entreprises ? Chaque fois qu'on le peut, remplaçons les circuits longs et coûteux par de tels circuits courts. Enfin, baisser les impôts ne signifie pas toujours baisser les recettes. Certaines baisses d'impôts bien ciblées, destinées à favoriser l'initiative porteuse de croissance et d'emplois, peuvent au contraire augmenter les rentrées fiscales.

Ceci nous amène tout naturellement à parler de la réforme fiscale, la "grande œuvre" du septennat ! Lorsque vous avez quitté Bercy, vous aviez un projet en tête, ou tout au moins une première étape...

La France est le dernier grand pays à ne pas avoir entrepris de réformes fiscales au cours de ces quinze dernières années. Mais une réforme fiscale, l'expérience étrangère le montre, est un chantier de longue haleine. J'ai dit que ce serait le grand chantier du septennat. J'ai aussi parlé de la nécessité d'un choc fiscal. Je m'explique.

Dans un climat économique morose, sur fond de déflation, avec des acteurs économiques qui hésitent à entreprendre ou à consommer, il est absolument indispensable de créer un choc psychologique qui permette de déclencher une inversion des anticipations et de redonner confiance dans l'avenir. L'économie ne se pilote plus depuis les bureaux ministériels ou à partir des ordinateurs de l'INSEE. Elle redevient de plus en plus affaire de comportements individuels simples et rationnels.

Je le répète, seule une réforme d'ampleur de la fiscalité personnelle est capable de créer le sursaut nécessaire. Cela ne signifie pas que l'on doive et que l'on puisse baisser tout de suite fortement les impôts. Cela veut dire que l'architecture de la décrue fiscale doit être lisible et crédible.

Je suis partisan, pour ma part, d'une réforme en deux temps, avec deux objectifs successifs.

Une première étape consisterait à rapprocher notre structure fiscale de celle de la moyenne de nos principaux partenaires. En complétant cette action par des mesures fiscales fortes destinées à encourager plus particulièrement l'initiative, le risque, l'esprit d'entreprise, et à stimuler la croissance.

Dans une seconde étape, une fois l'équilibre budgétaire retrouvé, nous devons avoir l'ambition de nous doter de ce que j'appellerai la "fiscalité de l'excellence économique".

Dans la nouvelle économie mondiale du savoir qui se dessine, celle où les Etats sont en concurrence et où les capitaux, les technologies, les usines, les hommes circulent librement, une fiscalité trop lourde ou trop complexe écarterait de notre pays ceux qui peuvent y créer des richesses ou des emplois. Elle les inciterait à placer leur argent ailleurs. Cette fiscalité de l'excellence fait d'ailleurs en ce moment même l'objet d'un intense débat aux États-Unis, et nul doute que le débat franchira bientôt l'atlantique.

Est ce que, dans cette réforme, tout le monde devra payer l'impôt sur le revenu ?

Il est vrai qu'environ un foyer fiscal sur deux est exonéré d'impôt sur le revenu. Mais il est vrai aussi que les Français paient davantage de charges sociales que la plupart de leurs voisins. Bref, tout se passe comme si on avait choisi de baptiser cotisation sociale ou CSG ce qui, ailleurs, est clairement payé par l'impôt et qui fait que, dans la majorité des pays, la plupart des contribuables sont soumis à l'impôt sur le revenu. En fait, nous avons un impôt sur le revenu à trois étages. Au premier étage, on trouve une part des cotisations sociales payées par les salariés, au second la CSG, et au troisième l'impôt progressif sur le revenu. Seul ce dernier étage apparaît.

Il faudra donc modifier le financement des cotisations sociales ?

Une part des cotisations sociales actuelles devrait être transférée sur la CSG ou mieux encore sur une CSG modifiée, c'est en tout cas ce que je propose depuis longtemps. En agissant ainsi, on aboutirait à un impôt sur le revenu en deux parties : l'une constituée d'un impôt proportionnel sur le revenu, du type CSG, et l'autre sous la forme classique de l'impôt sur le revenu, progressif et individualisé.

On parle beaucoup d'un transfert massif sur la CSG. L'aviez-vous envisagé ?

La CSG a le mérite d'être simple, d'offrir un taux modéré et d'être assise sur une base large. Il ne faut pas trop lui demander. Si on veut charger la barque, on sera inévitablement conduit à introduire toute une série d'exonérations et à dénaturer la CSG. Quant à l'étendre à l'ensemble des revenus et notamment à frapper les revenus de remplacement que constituent les allocations sociales et les allocations chômage, cela correspond à une certaine logique, mais dans certains cas, c'est faire bien compliqué là où on pourrait faire plus simple. Frapper d'impôt une subvention ou une allocation revient vraiment à reprendre d'une main ce que l'on donne de l'autre.

Vous avez évoqué aussi la nécessité de supprimer un certain nombre d'avantages fiscaux liés à l'impôt sur le revenu...

J'avais proposé, effectivement, un toilettage de toute une série d'avantages fiscaux et d'abattements, en échange d'une baisse significative du barème. Donnant donnant. L'objectif était de rendre l'impôt plus simple, plus clair, de rogner les avantages fiscaux de quelques uns pour faire baisser l'impôt du plus grand nombre. De plus, notre impôt sur le revenu a mal vieilli. Les avantages fiscaux se sont sédimentés jusqu'à l'absurde, au gré des nécessités et des pressions politiques. Est-il logique de donner un avantage fort à celui qui achète un bateau aux Antilles plutôt qu'à celui qui investit dans une petite entreprise ? Avec l'aide d'un bon conseiller fiscal, certains contribuables peuvent gagner des millions de francs et ne payer que très peu d'impôt ou pas d'impôt sur le revenu.. Est-ce acceptable ?

Quel devrait être, selon vous, le taux marginal d'imposition ?

Sur la base des orientations que j'avais transmises aux services du Budget, c'est-à-dire en taillant raisonnablement dans les exonérations existantes, en supprimant certains abattements et en réintégrant certains avantages, ces services m'avaient proposé une réforme du barème de l'impôt sur les revenus 1996 qui permettaient de baisser de 20 à 25% le taux d'imposition de tous les Français. Ce qui correspondait à une imposition marginale de 45%.

Et peut-on, comme le préconisent certains, supprimer totalement l'impôt sur le revenu ?

Méfiez-vous des bonimenteurs. De toute façon, on paiera toujours des impôts. La question est de savoir si l'on préfère un impôt visible ou un impôt invisible. Derrière la forme de l'impôt, il y a la citoyenneté et la responsabilité.

Vos projets fiscaux passent de toute façon nécessairement par un desserrement de la contrainte de la dette

Je pense qu'il est indispensable d'amplifier le mouvement des privatisations. Et d'aller au-delà de la cession des seules entreprises du secteur concurrentiel. Compte tenu du niveau d'endettement atteint, il faut absolument regarder dans le patrimoine public ce qui ne concerne pas directement l'exercice des fonctions essentielles de l'Etat et qui pourrait donc être cédé. Beaucoup d'entreprises aujourd'hui en restructuration se séparent d'une partie de leurs actifs pour les relouer aussitôt. Dans le même esprit il existe de nombreux bâtiments publics et des infrastructures dont l'Etat n'a pas besoin d'être propriétaire, et qui pourraient être cédés pour rembourser notre dette. L'Etat ou les services publics ne paieraient plus alors qu'un loyer d'usage. A partir de ces cessions d'actifs, et grâce aux nouvelles techniques financières, je suis persuadé qu'il est possible de dégager une nouvelle marge de manœuvre.

Certains estiment que la dépense publique crée une dynamique...

Rappelons cette évidence : 1 franc de dépense publique en plus, c'est 1 franc de dépense privée en moins consacré à la consommation, à l'épargne et à l'investissement. Dans le contexte actuel, je crois davantage à une dynamique de la dépense et de l'initiative privées pour relancer la confiance et la machine économique.

Pendant que les gouvernements successifs se sont efforcés de contenir la dérive des dépenses de l'État, les dépenses locales ont continué, pour leur part, à déraper. Comment y mettre fin ?

Il est vrai qu'en 1980, le produit de la fiscalité des communes, des départements et des régions s'élevait grosso modo à la moitié de l'impôt sur le revenu. Aujourd'hui, la fiscalité locale a rejoint l'impôt sur le revenu. Certes, cette évolution s'explique par le fait que l'État transfère des compétences et des charges aux collectivités locales. Mais, dans le même temps, près d'un quart des recettes locales est assuré par l'État, dont 35% du produit théorique de la taxe professionnelle. On ne pourra guère longtemps continuer comme cela. La décentralisation doit être poursuivie et clarifiée. Il nous faudra mettre fin à tous ces financements croisés et à cet enchevêtrement de responsabilités qui ne favorisent guère une saine gestion, même s'il permettent au maire, au conseiller général, au député ou au conseiller régional de poser ensemble sur la photo du journal lorsqu'ils inaugurent un nouvel équipement.

Certains proposent précisément un pacte de stabilité entre l'État et les collectivités locales...

Je suis très prudent sur l'idée de pacte de stabilité entre les collectivités locales et l'État. Je crains qu'il ne revienne à entériner le statu quo, à créer une sorte de pouvoir d'achat garanti comme pour le budget global des hôpitaux, ce qui ne serait pas raisonnable. C'est pourquoi j'ai marqué ma préférence pour un pacte non pas de stabilité, mais de responsabilité entre l'État et les collectivités locales. C'est en ce sens que j'ai engagé une réflexion sur la réforme de la fiscalité locale. Il faudrait qu'à chaque niveau de la collectivité -commune, communauté de communes, département, région et État- les responsabilités des financements soient clarifiées.

En ce qui concerne les concours de l'État pour le fonctionnement des collectivités locales, je pense qu'ils devraient être indexés sur les recettes réelles de l'État, globalisés et déconcentrés. Dans le même esprit, les concours d'investissements seraient regroupés et régionalisés.

Quant à la réforme de la fiscalité locale, elle devrait se construire à mes yeux autour de quelques règles simples visant à donner à chaque niveau de collectivité une ressource fiscale clairement affectée. Donner par exemple aux communes la taxe d'habitation, le foncier bâti et le foncier non bâti. Aux groupements de communes la taxe professionnelle. Aux Régions, enfin, une part de la taxe sur les produits pétroliers. Tout se tient. Une réforme fiscale n'est aujourd'hui possible que dans le cadre d'une réforme d'ensemble.

Faut-il taxer davantage le capital ?

Il faut favoriser la création de richesses nouvelles et les initiatives qui participent à la formidable mutation de la société. Certains se sont beaucoup enrichis grâce à la politique de l'argent cher menée ces dernières années. Ils ont d'une certaine façon bénéficié -tant mieux pour eux- d'un enrichissement sans cause économique réelle. On aurait dû favoriser le dynamisme et l'initiative, pour permettre à la France de surmonter ses difficultés. On a fait l'inverse. On a taxé l'initiative, en entravant l'entrepreneur et en favorisant la rente et le capital. Le paradoxe, c'est que cela s'est déroulé durant les deux septennats socialistes. Si j'avais aujourd'hui un choix à faire je ferais celui du travail et de l'initiative qui créent, plutôt que celui du capital. Celui du capital qui bouge, plutôt que celui du capital qui dort.

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