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Les systèmes socialistes et l'évolution économique - Deuxième partie : Les faits. L’évolution économique - Livre III : Le développement des formes d’organisation économique à l’époque contemporaine (voir la source)

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→‎Section 3. Exploitations des municipalités.
 
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aujourd'hui à la législation ouvrière le caractère international dont
aujourd'hui à la législation ouvrière le caractère international dont
elle a besoin.
elle a besoin.
===Section 2. Exploitations de l'État.===
L'État moderne, si envahissant vis-à-vis de l'industrie privée par
ses mesures de réglementation et de contrôle, l'est-il au même degré
par ses entreprises directes ? Observe-t-on de nos jours une tendance
générale de l'État à se substituer aux particuliers dans les
entreprises industrielles et commerciales, pour les gérer au profit
de tous et attribuer à la collectivité les bénéfices capitalistes de leur
exploitation? Sur ce point comme sur les précédents, il s'agit beaucoup moins d'exposer l'état de choses actuel avec tous les développements
d'une étude spéciale, que de suivre le mouvement pour en
discerner les tendances.
Les exploitations de l'État forment certainement une masse
imposante dans tous les pays, même chez ceux qui ont le mieux respecté
l'intégrité de l'industrie privée. Mais on ne saurait rattacher
toutes ces entreprises à l'évolution contemporaine, pour conclure
à une attraction générale des sociétés civilisées vers le socialisme
d'État.
Bien au contraire, la plupart des exploitations publiques remontent
à une époque déjà ancienne ou même très éloignée, et n'ont été entreprises
par l'État que pour des causes fort étrangères aux préoccupations
démocratiques. Contemporaines de la formation des monarchies
centralisées, elles ont eu le même but que les mesures économiques
de l'ancienne politique mercantile : procurer des ressources au fisc
royal, accroître la richesse du prince pour subvenir aux besoins de
sa politique, ou resserrer les liens de la centralisation administrative
pour fortifier son autorité. Aussi les États dont le domaine industriel
et fiscal est le plus ancien et le plus vaste, les États comme la
Prusse et la Russie qui exploitent des mines, des carrières, des
salines et des usines, sont-ils ceux où le pouvoir monarchique s'est
exercé et maintenu avec le plus de force. Les monopoles fiscaux, en
particulier, présentent nettement ce caractère historique. Quelques-uns,
comme celui du sel, ont été abandonnés en France et en
Allemagne; d'autres, comme celui des tabacs et des allumettes chimiques
en France, celui de l'alcool en Russie, ont été institués
récemment; mais, dans ces diverses modifications, le seul intérêt
qui ait guidé les gouvernements et les Parlements a toujours été
celui du Trésor.
Toutefois, il est arrivé que, par la transformation politique qui
s'est opérée dans la plupart des Etats européens, des moyens fiscaux
créés dans le but exclusif de servir le pouvoir personnel et la
puissance militaire du prince sont devenus des sources de revenus
pour l'État démocratique. Du jour où la souveraineté s'est trouvée
déplacée, les ressources tirées des exploitations publiques ont été
mises à la disposition de la nation pour être appliquées à des besoins
collectifs. Distinction de pure forme, sans doute, si les entreprises
d'État n'ont toujours d'autre destination que de fournir des revenus
au Trésor, et si ces revenus ne reçoivent pas une affectation plus
démocratique qu'auparavant. Mais l'esprit change aussi quand le
pivot du pouvoir se déplace.
II est difficile d'attendre, d'une exploitation purement fiscale,
qu'elle poursuive un autre but que celui du rendement. Toutefois,
l'État moderne ne peut pas, dans la direction même de ses régies
financières, négliger complètement les intérêts du public et ceux du
personnel qu'il emploie. Ainsi les administrations publiques sont
obligées de tenir compte des revendications de leurs ouvriers dans
les manufactures de tabacs et d'allumettes chimiques. L'administration
prussienne des houillères fiscales de la Sarre a su, dans la crise
du charbon en 1900, maintenir des prix modérés, et protéger le
public contre les exigences des intermédiaires; elle a conservé une
production régulière, pour ne pas être obligée plus tard d'abaisser
les salaires et de renvoyer des ouvriers. Il est même un monopole
récent, celui de l'alcool, que la Suisse parait avoir établi autant
dans l'intérêt des consommateurs et de la santé publique que dans
celui du Trésor.
La transformation du point de vue est surtout sensible dans le
service des postes. Si l'État s'en est chargé dès l'antiquité et le
moyen âge, c'était uniquement, à l'origine, pour assurer les relations
du pouvoir central avec les autorités locales et fortifier la centralisation
administrative; et si maintenant encore l'État se réserve
le monopole des postes, s'il l'étend aux télégraphes et téléphones,
rachetant partout, sauf aux États-Unis, les lignes qui ont pu être
établies par l'industrie privée, c'est bien toujours pour rester le
maître de ses communications; cet objectif est certainement celui
qui domine les puissances maritimes, dans leur hâte à placer les
câbles sous-marins sous leur contrôle. Néanmoins, le but principal
de l'exploitation par l'État est aujourd'hui de procurer au public la
sécurité et la régularité des correspondances, et d'assurer le fonctionnement
d'un service essentiel sur tous les points du territoire,
jusque dans les régions où il est le moins rémunérateur.
Le même souci des intérêts généraux guide l'État dans la construction
des voies de communication. Les routes romaines étaient des
moyens de conquête et de domination; les routes modernes, tout en
conservant leur intérêt stratégique, sont faites principalement dans
l'intérêt du public. L'État s'impose de lourdes charges pour multiplier
les routes, les ponts, les canaux de navigation, les ports et les
phares; il rachète les voies de communication quand il ne les a pas
construites lui-même, de manière à affranchir le public de tout
péage.
C'est surtout en matière d'exploitation des voies ferrées que le système
de la régie par l'État a pris une extension considérable dans ces
trente dernières années. A vrai dire, les raisons d'ordre stratégique,
politique et financier ont été bien souvent les raisons déterminantes
de cette politique. Il n'en est pas moins vrai que l'État s'est proposé
en même temps d'améliorer le service, sans se laisser arrêter comme
une compagnie privée, par le souci des dividendes; il a voulu disposer
des tarifs dans un intérêt général, et protéger le public contre des prix
de monopole ou des tarifs différentiels altérant les conditions de la
concurrence. A l'heure actuelle, en dehors de l'Angleterre et des États-
Unis, qui ont gardé un régime de liberté, en dehors de la France, qui
a établi un contrôle rigoureux sur l'exploitation des compagnies,
on ne rencontre guère l'exploitation par l'industrie privée que dans
les États pauvres, qui sont obligés de remettre à des capitalistes
étrangers la construction de leurs réseaux. Certains États ont toujours
possédé leurs lignes; ailleurs, la proportion des lignes exploitées par l'État s'est élevée depuis trente ans d'une façon continue,
tant par des rachats que par des constructions neuves.
Dans ses entreprises financières plus encore que dans ses entreprises
industrielles, l'État moderne se montre progressif en vue de
servir les intérêts particuliers de ses membres. Si la Banque impériale
de Russie peut être citée comme une institution créée dans
un but de gouvernement pour servir d'auxiliaire au Trésor public,
les établissements financiers des autres États européens sont bien
plutôt destinés à rendre des services au public. Partout on trouve des
caisses publiques de dépôt et d'épargne, qui se chargent de recevoir
les plus petites sommes pour encourager l'épargne populaire; beaucoup
de ces caisses, à l'étranger, cherchent à développer la richesse
du pays en consacrant une partie de leurs capitaux à des prêts hypothécaires
et commerciaux. La Caisse d'épargne postale de l'Empire
d'Autriche a même organisé tout un service de chèques et de compensations
la Caisse centrale des associations coopératives agricoles
et la ''Seehandlung'', en Prusse, sont de véritables banques d'État.
L'État moderne n'est pas seulement industriel, exploitant de mines,
entrepreneur de transports et banquier; depuis quelques années, il
s'est fait assureur. Dans les pays d'assurances ouvrières obligatoires,
cette fonction a pris naturellement une grande importance; là, les
diverses caisses d'assurances contre les accidents, la maladie, l'invalidité
et la vieillesse sont des institutions publiques organisées par
l'État, ou au moins contrôlées par lui et soumises à un régime très
centralisé. C'est ainsi qu'en Allemagne les établissements d'assurance
pour l'invalidité et la vieillesse sont des organes propres de l'État; et
comme ils emploient une grande partie de leurs énormes ressources
en constructions ouvrières, hôpitaux, sanatoriums populaires et autres
affectations d'utilité publique, le domaine des oeuvres collectives
s'étend par leur fait dans une double direction. Dans les pays où les
assurances ouvrières sont facultatives, l'assurance par l'État n'a pu
prendre un pareil développement; cependant, la plupart des États
ont institué des caisses nationales d'assurances, de prévoyance et de
retraites; d'autres, comme la Belgique, ont annexé ce service à la
Caisse nationale d'épargne déjà existante.
Il existe même certains pays dans lesquels l'assurance contre l'incendie
est un service géré par l'Etat, les provinces ou les villes;
parfois l'assurance est obligatoire pour les immeubles, et la caisse
publique est investie d'un monopole. Ces institutions, il est vrai,
sont la plupart fort anciennes; quelques-unes remontent au XVIIIème siècle:
mais leur importance s'est beaucoup accrue dans ces derniers
temps. C'est ainsi qu'en Allemagne les capitaux assurés par les
caisses publiques d'assurance immobilière, de 13 milliards de francs
en 1836, se sont élevés à 70 milliards en 1903. Des institutions analogues
se rencontrent en Autriche, en Suisse, en Russie et dans les
États scandinaves.
Les exploitations d'État ont donc une tendance générale à s'exercer
pour la satisfaction des besoins du public, et sur certains points,
télégraphes et téléphones, chemins de fer, caisses de dépôts, caisses
d'assurances, à prendre une importance croissante dans l'organisation
économique. Jusqu'ici, il est vrai, l'État n'a pas étendu son
domaine industriel en dehors des transports; mais on sait que, dans
certains pays, il existe un parti puissant qui le pousse non seulement
à racheter les voies ferrées, mais même à se charger de l'exploitation
des mines, à exercer le monopole de l'alcool, celui du raffinage du
sucre et du pétrole, et d'autres encore.
L'État hésite cependant à s'engager dans cette voie, dont il n'ignore
pas les périls. Il a si bien conscience des inconvénients de l'exploitation
en régie, que parfois il cherche à se limiter lui-même en séparant
du gouvernement politique la gestion économique de ses propres
établissements. Dans ce but, il donne à ses entreprises une
autonomie administrative et financière plus ou moins complète; il
leur confère la personnalité, les dote d'une administration indépendante,
soustraite aux influences politiques, et leur attribue un budget
distinct dont les excédents seuls sont versés au budget général, afin
qu'elles puissent pratiquer un amortissement régulier et étendre leurs
dépenses suivant les nécessités industrielles. Quelques-uns de ces
traits se rencontrent dans l'organisation du réseau d'État français;
on les trouve mieux encore dans le fonctionnement des diverses
caisses publiques de dépôts et d'assurances à l'étranger.
Enfin l'État, lorsqu'il cède à une compagnie privée l'exercice d'un
monopole, peut se réserver, en certaines circonstances, non pas un
simple droit de contrôle, mais une part effective dans l'administration
et même dans les produits. C'est ainsi que la Hollande, après
avoir racheté ses voies ferrées, les a données en location à des compagnies
fermières moyennant une part des recettes brutes; l'Italie a
longtemps pratiqué le même système. Dans des situations différentes,
vis-à-vis des compagnies de chemins de fer en France, vis-à-vis des
Banques nationales d'émission en Allemagne, en France, en Belgique,
en Italie, l'État s'est réservé une quote-part des bénéfices. Ce régime
mixte se rapproche de l'exploitation par l'État, sans permettre aucune
confusion des deux domaines politique et économique; la société
fermière peut être considérée comme préposée à un service public
qu'elle gère pour le compte de l'État et sous son contrôle, en retenant
pour la rémunération de ses services une partie des produits.
===Section 3. Exploitations des municipalités.===
Les villes modernes, plus libres dans leurs allures, se montrent
aussi plus entreprenantes que l'État.
Les services publics qui relèvent des municipalités, notamment
l'enseignement et l'assistance, se sont largement développés de nos
jours. Dans toutes les villes, les écoles et les divers établissements
de culture scientifique et artistique se sont multipliés en même temps
que les hôpitaux, crèches, asiles, fourneaux économiques, vestiaires
et cantines scolaires institués par les municipalités. Les services de
l'hygiène et de la voirie ont pris une importance considérable; les
villes se sont donné un outillage en rapport avec les nouveaux
besoins de la civilisation, elles ont édifié des quais, docks, marchés,
égouts, abattoirs, bains et lavoirs, théâtres, etc., et elles en tirent un
revenu important; les villes anglaises elles-mêmes, qui avaient si
longtemps abandonné ces divers ouvrages à l'initiative privée, sont
entrées largement, depuis quelques années, dans la voie de leur
municipalisation. Enfin les villes ont créé, dans ces derniers temps,
diverses institutions en faveur des classes ouvrières, non seulement
des caisses d'épargne municipales et des monts-de-piété, mais aussi
des caisses de chômage municipales, comme à Berne et à Cologne,
et des bureaux de placement municipaux, très nombreux en Suisse
et surtout en Allemagne, où ils sont dirigés par les représentants des
patrons et des ouvriers, et reliés entre eux sur toute la surface du
pays. D'autres villes, sans gérer elles mêmes ces services, allouent
des subsides aux syndicats ouvriers pour grossir leurs secours de chômage
(système de Gand), ou soutiennent les Bourses du travail
en leur fournissant un local et des subventions (municipalités françaises).
La ville de Vienne a même institué une Caisse municipale de
retraites et d'assurances sur la vie, et certaines grandes villes, en
Allemagne et ailleurs, possèdent des caisses publiques d'assurances
contre l'incendie.
Mais l'effort principal des municipalités s'est tourné, depuis une
dizaine d'années, vers les exploitations industrielles lucratives. Jusqu'ici
la France, comme la Belgique, est restée en dehors du mouvement
ailleurs, au contraire, le socialisme municipal a fait d'immenses
progrès, principalement en Angleterre, aux États-Unis, en Allemagne,
en Autriche-Hongrie, en Suisse et en Italie. Sans doute les exploitations
municipales ne sont pas un fait absolument nouveau, et l'on
pourrait en citer quelques-unes, parmi les exploitations d'eau et de
gaz, qui remontent au milieu du XIXème siècle mais la municipalisation
de ces entreprises ne s'est généralisée que tout récemment.
Les exploitations municipales les plus nombreuses concernent des services
qui tournent naturellement au monopole; ce sont en effet
des services qui empruntent le sol de la voie publique, eaux, gaz,
lumière électrique, tramways. Aujourd'hui, beaucoup de villes, surtout
parmi les plus importantes, étendent le domaine municipal
dans cette direction; elles rachètent les concessions faites à des
compagnies privées, ou bien elles exécutent elles-mêmes les ouvrages
pour les exploiter en régie. Il leur semble que des monopoles d'un
caractère aussi essentiellement public, intéressant la généralité des
habitants, doivent être gérés dans l'intérêt de tous, et que les bénéfices
qui en résultent doivent profiter à tous. En se chargeant elles-mêmes
de leur exploitation, elles visent à étendre et perfectionner le service,
à améliorer la situation du personnel, à diminuer les tarifs
plutôt qu'à réaliser des bénéfices; néanmoins, certaines villes conservent
des tarifs assez élevés pour tirer de ces exploitations des
profits importants, qui sont consacrés aux dépenses locales ou affectés
à des dégrèvements d'impôts.
Naturellement, les villes qui se sont chargées de ces entreprises
ont accru leurs dettes dans de fortes proportions. C'est là un danger pour
celles qui n'établissent pas une comptabilité régulière et distincte
permettant d'apprécier si les recettes de l'entreprise couvrent
entièrement ses charges, y compris l'intérêt et l'amortissement du
capital de premier établissement; mais il en est d'autres, principalement
en Angleterre, qui ne commettent pas cette faute et qui pourvoient
à un amortissement régulier. Dans beaucoup de villes
anglaises, les régies municipales sont confiées à des organes distincts, à des spécialistes qui exercent leurs pouvoirs d'une façon
indépendante, sous le contrôle du conseil municipal; le budget et les
comptes de ces entreprises sont dressés à part et restent nettement
séparés du budget municipal. Telle est également l'organisation
prescrite par la loi italienne sur la régie directe des services publics
par les municipalités.
Les premières entreprises municipales ont été les entreprises d'eaux,
et ce sont encore aujourd'hui les plus nombreuses; essentielles à
la santé publique, elles sont en effet relativement simples à gérer.
En Angleterre, les grandes villes qui, comme Londres jusqu'en 1904,
laissent ce service à une compagnie concessionnaire, sont une rare
exception. Certaines villes, Manchester, Birmingham, Liverpool,
Glasgow, ont dépensé pour leur alimentation d'eau des sommes considérables,
variant de 100 à 175 millions de francs, et l'on calcule que
le capital employé par les 1045 villes anglaises où la régie est pratiquée
s'élève à plus de 1 700 millions. Aux États-Unis, la municipalisation
des eaux est plus avancée encore; 1 800 localités exploitent elles-mêmes
ce service, pour lequel elles ont dépensé plus de 2 500 millions
de francs. Partout ailleurs, en Allemagne, en Italie, en Suisse,
en Russie, au Canada, en Australie, et même en France, le système
de la régie est très fréquent.
La municipalisation du gaz, bien que datant du milieu du
XIXème siècle dans certaines grandes villes d'Allemagne, de Suisse et
des pays scandinaves, est généralement postérieure à celle de l'eau;
l'exploitation du gaz, en effet, comporte des achats de houille et des
ventes de sous-produits qui lui donnent un caractère plus nettement
commercial. Mais aujourd'hui, en Angleterre, les entreprises municipales
de gaz se rencontrent dans 256 villes; elles ont coûté près de
900 millions de francs, donnent un profit net de 60 millions, et, sans
avoir encore la même importance que les entreprises des compagnies
concessionnaires, elles alimentent une clientèle de consommateurs
presque aussi considérable. Manchester, qui a dépensé pour ce service,
depuis 1843, un capital de 59 millions de francs amorti pour
plus de moitié, en retire un bénéfice annuel de plus de 3 millions,
après avoir pourvu à toutes les charges. En dehors de l'Angleterre,
la régie municipale du gaz existe aussi aux États-Unis et dans beaucoup
de villes du continent européen, principalement en Allemagne,
où l'on compte 41 régies municipales le bénéfice net est de 4,2 millions
de francs à Hambourg, 3,4 millions à Berlin, 1,2 a 3,5 millions
à Dresde et Cologne. D'autres régies se rencontrent encore en Hollande,
en Suède, en Autriche-Hongrie, en Suisse, en Italie. Les villes
italiennes ont su utiliser à cet effet les ressources que les institutions
d'épargne et de coopération mettaient à leur disposition.
Après l'eau et le gaz, les villes ont entrepris de fournir la lumière
électrique. Actuellement, les entreprises municipales de cette nature
sont deux fois plus nombreuses en Angleterre que les entreprises
privées; elles ont coûté 750 millions de francs environ; des villes
comme Glasgow, Liverpool, Manchester ont dépensé dans ce but un
capital de 2 et demi à 4 millions de francs. On compte 333 entreprises
de ce genre en Angleterre, 460 aux États-Unis, 36 en Allemagne,
d'autres encore en Italie et surtout en Suisse, où les moindres localités peuvent se procurer la force à bon marché.
Puis les villes anglaises, et quelques villes du continent ont municipalisé
leurs tramways. Les entreprises de tramways exploitées par
les municipalités sont au nombre de 86 en Angleterre; elles ont
coûté plus de 500 millions de francs elles égalent à peu près les
entreprises privées en nombre et en importance et progressent
chaque année à ces deux points de vue. Glasgow, qui a dépensé plus
de 50 millions de francs pour ses tramways, en retire un bénéfice
annuel de 6 millions, qu'elle consacre presque en entier à l'amortissement.
Aujourd'hui, il semble que ces municipalisations de monopoles ne
suffisent plus aux administrations urbaines. Les villes sont entraînées
vers de nouvelles entreprises par d'autres préoccupations,
principalement par celle de l'hygiène publique.
Certains quartiers des grandes villes, où s'entasse une population
misérable, sont un danger permanent pour la santé publique; chez
les peuples civilisés qui savent le mieux apprécier la valeur de la
vie humaine, les autorités locales ne se contentent pas de posséder
des pouvoirs pour l'assainissement des logements insalubres, elles
en usent effectivement. Mais il ne suffit pas non plus de raser des
quartiers malsains et encombrés; le remède serait pire que le mal,
si la population déplacée s'entassait dans d'autres taudis plus sordides
encore. Le législateur anglais l'a compris; en 1890, il a prescrit
aux autorités municipales de reconstruire après avoir démoli. Ce fut
là, pour les villes anglaises, un énergique encouragement à se
charger elles-mêmes des constructions ouvrières. A Londres, où le
mal est plus grand que partout ailleurs, où 250 000 personnes logent
à raison d'une chambre par famille, le Conseil de comté a entrepris
une oeuvre considérable; il a transformé un quartier tout entier,
dépensant 32 millions de francs pour les reconstructions, fournissant
des logements à une population de 20000 personnes, et projetant
d'en loger bientôt 80 000; bientôt s'élèvera dans la banlieue une
ville de 6000 cottages pour 42000 habitants, que le Conseil aura
créée de toutes pièces en y affectant une somme de 75 millions de
francs. Glasgow, Manchester, Birmingham, d'autres encore, au
nombre d'une soixantaine, ont suivi l'exemple, et certaines villes
d'Allemagne, de Suisse et d'Italie se sont engagées dans la même voie.
Efforts souvent mal dirigés, qui réussissent rarement à replacer la
population la plus pauvre expulsée des logements démolis mais les
tâtonnements ne sont-ils pas inévitables au début de cette oeuvre
difficile, l'une des plus urgentes de notre temps ? L'expérience conduira
nécessairement les villes à entreprendre des constructions
moins coûteuses pour atteindre leur but, et déjà Birmingham peut
offrir des logements à prix réduits. Quelques villes entretiennent
même des maisons de refuge, des lodging houses, pour y abriter la
population flottante.
Dans le même but d'hygiène, et afin de diminuer la mortalité
infantile, certaines villes anglaises ont entrepris de vendre du lait
stérilisé. Sur cette pente, il est facile d'aller plus loin. Pourquoi les
villes ne se chargeraient-elles pas de vendre des denrées de première
nécessité, afin de fournir à la population pauvre des aliments sains
à juste prix? En fait, les boulangeries municipales sont déjà nombreuses
en Italie; il existe même, dans ce pays, quelques boucheries
et pharmacies municipales. Aussi les villes anglaises sont-elles sollicitées
aujourd'hui d'étendre leurs services à la vente des denrées alimentaires,
et de municipaliser les débits de boissons dans un but d'hygiène.
A côté de ces villes entreprenantes, il faut signaler aussi celles qui,
reculant devant les responsabilités de la régie directe, adoptent de
préférence le régime mixte du bail à ferme ou de la régie intéressée,
comme l'État le fait lui-même dans certains cas. En Angleterre et sur
le continent, des entreprises de gaz et de tramways sont affermées en
assez grand nombre à des compagnies privées, qui exploitent sous le
contrôle de la ville et lui cèdent une part plus ou moins forte des
produits bruts ou des bénéfices, suivant la part que la ville a prise elle-même
aux dépenses d'établissement. Des capitales comme Londres,
Paris et Berlin ont eu recours à ce système pour une partie de leur
réseau de tramways ou pour leur Métropolitain. Quant aux constructions
de logements ouvriers, bien des villes, au lieu de les entreprendre
elles-mêmes, se contentent de venir en aide à l'initiative
privée, soit en allouant des terrains à titre de propriété ou d'emphytéose,
des subventions et des garanties d'intérêts aux sociétés qui se
chargent de cette entreprise sans esprit de spéculation, soit en instituant
à leur profit des caisses de prêts hypothécaires.
Sous une forme ou sous une autre, les autorités municipales étendent
donc leur rôle économique; les villes qui municipalisent les
monopoles sont chaque année plus nombreuses, les fonctions dont
elles se chargent deviennent plus importantes et plus variées. Quel
que soit le jugement que l'on porte sur cet envahissement du domaine
économique par les municipalités, il faut noter le fait parmi les
plus significatifs; le socialisme municipal fait partie intégrante
de l'évolution contemporaine comme la concentration industrielle,
les trusts, la coopération, les associations agricoles, les syndicats
professionnels et la législation ouvrière; il contribue, lui aussi et
pour sa part, à faire pénétrer plus de communauté dans nos sociétés
individualistes et à leur donner une physionomie nouvelle.
Serge
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